广东集中式光伏备案膨胀，“跑马圈地”为哪般

2022年4月底，广东省发改委发布《关于规范集中式光伏发电项目管理有关事项的通知》（以下简称《通知》）。《通知》指出，广东集中式光伏发电项目备案规模急剧增长，累计已超过9000万千瓦，与每年实际开工和新增并网规模不符，也与省内资源条件不符，并出现了“跑马圈地、倒卖土地资源、恶性竞争等一系列问题”。

据eo不完全统计，目前广东省累计并网的集中式光伏装机不到600万千瓦。2021年广东省新增光伏发电装机为226.4万千瓦，其中集中式光伏电站装机99.4万千瓦，分布式光伏装机127.0万千瓦。2022年4月13日，广东省人民政府办公厅发布的《广东省能源发展“十四五”规划》中提出，“十四五”期间，广东计划新增光伏发电装机2000万千瓦。

备案是光伏项目投资的前置条件之一，完成备案后，企业才能办理开工建设所需须的其他各项手续。广东集中式光伏备案急剧膨胀是何原因，“跑马圈地”式的备案又有何影响。

《通知》统计了广东全省18个地市2020年、2021年集中式光伏发电项目备案情况。2021年全省集中式光伏备案增长明显，18个地市2021年的备案规模达到7798万千瓦。其中，茂名、梅州、清远等3市备案规模均超过1000万千瓦，肇庆、河源、惠州、汕尾等4市备案规模超过600万千瓦。具体的，茂名和梅州2021年的光伏备案装机容量分别达到1629万千瓦和1365万千瓦，而2020年两地的备案装机容量分别为294万千瓦和248万千瓦。以上7市的备案情况，让业内人士直呼“夸张”，规模远超目前并网能力。

2021年是我国光伏正式实行平价上网的第一年，广东却开始出现集中式光伏电站项目储备热潮。中广核、华润、华电、中能建、国家电投等央企，广州恒运集团、广东能源集团等地方国企，以及阳光电源等民营企业纷纷入场。备案项目多为农光互补、渔光互补等复合项目。

受访的广东省内新能源开发企业人士表示，2021年是“双碳”目标确定的首年，风光等新能源发电发展方向明确、空间巨大，即使2021年光伏实行平价上网之后，风光资源仍然是能源市场争抢的主要对象。当前，广东的燃煤机组基准电价为0.453元/千瓦时。作为全国燃煤电价较高的省份之一，即便是平价上网以后，广东的光伏上网电价在全国仍旧较高，这使得广东光伏市场具有较大吸引力。此外，他认为广东光伏备案门槛宽松也是2021年集中式光伏备案规模大增的重要原因。

相对之前采用“核准制”的风电，光伏项目建设采用“备案制”。据广东省发改委官网信息，广东集中式光伏发电项目备案权限已下放至县区发改局。

上述受访人士表示，在广东进行光伏项目备案，只需要落实土地和电网接入。其他省份一般还要求具备保障性并网指标。

据广东省业内人士介绍,在实际操作中，部分县区的部分项目并没有落实用地，而是凭借土地租赁意向合同就完成了备案。不同发电企业签订同一块土地租赁意向合同的现象也有发生。在广东一些经济欠发达县区，光伏投资备案“遍地开花”。

土地资源在广东新能源开发中十分关键。广东经济发达，单位土地利用率高，发展陆上风电和地面光伏需要占用大量土地，这成为广东省新能源发展的一大瓶颈。

中国科学院广州能源研究所能源战略研究中心副主任蔡国田研究员对eo表示，广东各地在备案阶段普遍没有进行全面细致的评估，土地权属模糊，如“渔光互补”在广东是集中式光伏发电的优选，但很多鱼塘属于不同主体，一些项目开发很难落地。

中国新能源电力投融资联盟秘书长彭澎认为，集中式光伏电站跑马圈地是全国普遍出现的现象，但有些省份的地方政府会组织招标，或要求和其他产业投资捆绑。“广东是全国商业化最为充分的省份，在新能源发展方面相对友好，一些企业反而‘无痛圈地’。”

电网接入方面，eo记者采访得知，部分县区发改局会征求当地供电局意见，或让当地供电局出具初步消纳意见函，但大部分县区不需要电网接入的相关证明。知情人士介绍，县区供电局本着应并尽并的原则一般不会拒绝光伏电站接入备案。

有广东市场人士透露，广东省发改委此次出手整顿光伏备案最直接的原因是，相较于庞大的备案规模，广东实际落地的集中式光伏项目较少。2021年以来，光伏组件价格持续上涨，进一步给项目落地带来难度。一些项目备而不建，部分光伏发电开发商进入观望状态。

还有市场人士分析认为，广东在集中式光伏出现的跑马圈地等问题，会影响广东光伏市场的健康发展，这或是广东发改委发布《通知》的重要出发点。

例如，一些本身就不具备开发能力的企业，在完成备案后就开始寻求合作伙伴联合开发或是转售项目。据悉，广东某新能源公司注册资金为2000万元，备案了50兆瓦渔光互补项目，项目投资额高达2亿元，远超其建设能力和财务能力，导致无法开工。

南方电网能源发展研究院新能源研究所副所长杨再敏指出，目前政策允许企业以租赁光伏资源的模式进行开发，引来不少非光伏开发企业抢占资源，并转包给具备光伏开发投资建设能力的企业，以此获利。

光伏资源提前被锁定，会增加具有实力深耕能源市场的开发主体的投资成本，长期来说，不利于广东的光伏发展和能源清洁化转型。

“建议对项目的可行性、开发意愿、是否具备真正开发能力进行初步把关。”业内人士表示，有序备案可以让各方早做准备，避免造成资源浪费。

《通知》要求全省有关地市全面核查已备案项目，建立项目台账，实行动态清单管理，对提供虚假备案信息的项目，责令企业限期撤回或更正备案信息。对确实不具备建设条件、企业不再继续实施的项目，允许企业主动撤回备案信息。

《通知》还要求大力推进可建项目建设，要将已开工、年内新开工的项目纳入当地重点项目或重点项目建设工作机制管理。

《通知》下发后，地方政府已经开始行动。5月7日，广东省肇庆市发改局发布《关于2022年肇庆市集中式光伏发电项目建设计划名单的公示》，肇庆市拟对集中式光伏电站项目年度建设计划名单实行动态清单管理，每两个月及时增补纳入年度建设计划名单。

南方电网能源发展研究院新能源研究所相关数据显示，2022年一季度，广东全省新增光伏发电并网容量79.3万千瓦，同比增长84.4%，其中集中式光伏电站9.8万千瓦，分布式光伏69.5万千瓦；截至2022年3月底，广东省累计并网光伏电站容量1099.5万千瓦，其中集中式光伏电站531.3万千瓦，分布式568.1万千瓦。累计并网容量中，分布式光伏电站和集中式光伏电站大约各占一半。

从申请并网的光伏发电项目初步统计数据来看，2022年广东省新增光伏发电并网容量将在265万千瓦左右，略高于2021年，其中分布式大约为115万千瓦，集中式在150万千瓦到200万千瓦之间，保守估计为150万千瓦。

资源禀赋不佳是广东新能源规模有限的重要原因。据eo了解，广东是能源利用大省，然而相比于西部地区，广东在风电光伏发电的资源禀赋方面不具优势，且土地金贵，发电小时数不高。

《广东省能源发展“十四五”规划》显示，广东一次能源资源匮乏，水能资源基本开发完毕，风电、光伏等可再生能源尚未大规模开发。

资源禀赋不佳之外，广东光伏项目还存在融资门槛高、渠道少等困难，这种情况也出现在其他省份。具体而言，光伏电站属于重资产项目，收益较为稳定但回收周期较长，这会给中小型企业现金流造成较大压力。合理融资可提高光伏项目的财务杠杆比例、提升资金使用效率。然而，目前国内绿色融资尚处于起步阶段，渠道单一且门槛相对高，中小企业难以获得足够的融资扩大建设经营规模。此外，市场人士认为，广东省的光伏项目结算流程也有待优化，特别是分布式光伏。

有广东省内能源市场研究人士分析认为，广东的风电资源仍处于大规模开发的前期，特别是海上风电开发仍需时日，而陆上风电资源空间有限。不同于风电的发展，广东光伏市场竞争激烈，如果项目能够尽快落地，将迎来大规模开发热潮。

蔡国田认为，9000万千瓦的累计光伏备案规模虽然夸张，但某种程度上也可以为下一步全面勘查光伏发电资源提供一定的参考，全面勘查的时候需要格外注意精细化，综合考虑各种影响因素。

杨再敏认为，广东省新能源发展“蓝海”还是在海上风电，尤其是建设粤东粤西千万千瓦级海上风电基地。